26 серпня 2020 року Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» («НКРЕКП»), остаточно затвердила нову методику щодо стимулюючого тарифоутворення (RAB-регулювання) для операторів систем розподілу («ОСР»). На даний час в Україні використовується система тарифоутворення «витрати плюс» для ОСР, що призводить до негативних наслідків для стану електричних мереж.
Цілі реформи:
- стимулювання ОСР щодо інвестування в модернізацію електричних мереж;
- покращення показників якості електричних мереж;
- зробити приватизацію Обленерго більш привабливою для іноземних та вітчизняних інвесторів.
НКРЕКП очікує, що запровадження стимулюючого тарифоутворення сприятиме будівництву нових електричних мереж та підстанцій, що знизить вартість та строк приєднання до електричних мереж для нових споживачів. Однак не всі стейкхолдери ринку електричної енергії підтримують методику щодо стимулюючого тарифоутворення в редакції, яка була затверджена НКРЕКП.
Затверджені зміни набрали чинності 28 серпня 2020 року.
Передісторія
Стимулююче тарифоутворення для ОСР – це система тарифоутворення на основі середньострокового регулювання тарифів, що спрямована на залучення інвестицій для будівництва та модернізації інфраструктури електричних мереж та стимулювання ефективності витрат електророзподільних компаній. Регулювання передбачає, що ОСР гарантовано отримують прибуток, розмір якого буде залежати від загальної вартості регуляторної бази активів. Це повинно спонукати компанії інвестувати в модернізацію активів.
Україна розпочала процес реформування своєї методики щодо встановлення тарифів на послуги з розподілу електроенергії у 2013 році для того,
щоб перейти до методики стимулюючого тарифоутворення. Однак методика ніколи не застосовувалася на практиці.
НКРЕКП запровадив стимулююче тарифоутворення шляхом внесення змін до ряду своїх регуляторних актів. Однак у своєму Листі щодо відповідності від 1 травня 2018 року (CN 01/2018 Україна) Секретаріат Енергетичного Співтовариства оцінив існуючі норми та методики для встановлення тарифів щодо електричних мереж та рекомендував розробити методику для встановлення тарифів як єдиний та комплексний документ, замінивши декілька діючих правил та порядків.
Відповідно до Листа Секретаріату Енергетичного Співтовариства щодо відповідності, основне завдання для стимулюючого регулювання – це досягнення балансу між підвищенням економічної ефективності та вдосконаленням / підтримкою стандартів якості. Пряма вимога Третього енергетичного пакету полягає у дотриманні принципів справедливості та неупередженості при врахуванні законних інтересів як інвесторів, так і користувачів мережі. Відповідно до п. 15 ч. 2 ст. 3 Закону України «Про ринок електричної енергії» одним із ключових принципів функціонування ринку електричної енергії є недискримінаційне ціно- та тарифоутворення, що відображає економічно обґрунтовані витрати.
Основні відмінності між системою «витрати плюс» та стимулюючим тарифоутворенням
Дохід ОСР за системою «витрати плюс» встановлюється НКРЕКП як сума дозволених витрат такого ОСР плюс регуляторна норма прибутку. Ця сума встановлюється НКРЕКП окремо для кожного ОСР щорічно та формує тарифи для споживачів. Капітальні витрати ОСР містяться в їхніх щорічних інвестиційних програмах, які затверджуються НКРЕКП окремо для кожного ОСР. Основною проблемою системи «витрати плюс» була відсутність стимулів для інвестицій та модернізації електромереж. ОСР були зацікавлені у збільшенні витрат, а не в підвищенні ефективності, оскільки таким чином вони отримували вищий тариф та більший регуляторний дохід. Також існувала проблема щодо погашення довгострокових кредитів на модернізацію мереж, оскільки коли ОСР підвищував свою ефективність, тариф на наступний рік знижувався.
Отже, в рамках системи тарифоутворення «витрати плюс» ОСР не мав стимулів для підвищення операційної ефективності або інвестування в підтримку своїх мереж та підвищення якості послуг понад затверджену інвестиційну програму.
Водночас, головні риси стимулюючого тарифоутворення полягають у тому, що:
- тарифи встановлюються на заздалегідь відомий період у декілька років;
- тарифи містять складові заохочення за дотримання заздалегідь відомих планових показників якості послуг та фінансові санкції за їх порушення.
Норми прибутку для ОСР та регуляторні періоди
Нова методика стимулюючого тарифоутворення передбачає норму прибутку у розмірі 16,74% на нову базу активів та норму прибутку у розмірі 3% на стару базу активів.
Такі норми прибутку діятимуть протягом першого регуляторного періоду, який становить 3 роки, після переходу на стимулююче тарифоутворення. Наступний регуляторний період становитиме 5 років. ОСР зможуть перейти на стимулююче тарифоутворення з 2021 року. Такий перехід є добровільним, тому ОСР самостійно вирішуватимуть, чи переходити на систему стимулюючого тарифоутворення, чи залишатись на системі «витрати плюс».
У той же час, НКРЕКП заявив, що здійснить аналіз макрофінансових та економічних показників країни, збалансованості роботи ринку, вартості електроенергії як товару, та, в разі наявності позитивних сигналів, повернеться до розгляду питання про збільшення показників дохідності операторів систем розподілу із одночасним скороченням терміну досягнення цільових показників.
Ринкова норма прибутку на нову базу активів створює нові можливості для ОСР для залучення інвестицій через нові інструменти на ринках капіталу (як акціонерного, так і боргового).
Норма прибутку на нову та стару базу активів – ключове питання, щодо якого стейкхолдери ринку не могли дійти згоди під час попередніх спроб запровадити стимулююче регулювання. Стара методика стимулюючого тарифоутворення 2017 року передбачала однакову норму прибутку на нову та стару базу активів, що становила 12,5%.
Норми прибутку на нову та стару базу активів можуть бути однаковими або різними, головне – це наявність балансу. Якщо норма прибутку на стару базу активів висока, то немає стимулів для інвестування (але можливо ввести обмеження, які змушуватимуть ОСР реінвестувати частину прибутку). З іншого боку, дохід на стару базу активів надасть можливість ОСР виплачувати тіло кредиту та відсотки по ньому. Основна проблема норми прибутку у розмірі 12,5% полягала у тому, що вона була нижче ставки рефінансування Національного банку України. Це означає, що вартість позикового капіталу була вищою за норму прибутку – фактично були відсутні стимули для інвестицій (тоді ОСР працювали б собі у збиток).
Зобов’язання ОСР протягом першого регуляторного періоду
Нова методика передбачає, що протягом першого регуляторного періоду (3 роки) після переходу на стимулююче тарифоутворення ОСР матиме такі зобов’язання:
- повне виконання плану заходів із забезпечення достовірності даних для здійснення моніторингу якості послуг (зокрема шляхом створення систем реєстрації відключень в електричних мережах 6-150 кВ);
- щорічне інвестування повинно здійснюватися в обсягах не менше ніж річна сума амортизації та доходу від плати за реактивну енергію, а також 50% від прибутку на регуляторну базу активів ОСР, яка створена на дату переходу до стимулюючого регулювання (стара база активів), згідно з затвердженою інвестиційною програмою.
Оцінка активів при переході до стимулюючого регулювання
Необхідність переоцінки активів базується не лише на низькій вартості активів, які були недостатньо проіндексовані в періоди високої інфляції, але і на необхідності узгодження розрахунку вартості активів у різних компаніях.
Згідно з новою методикою, регуляторна база активів, яка створена на дату переходу до стимулюючого регулювання, повинна включати активи, які безпосередньо використовуються для здійснення діяльності з розподілу електроенергії.
Для перегляду тарифів при переході на стимулююче регулювання, звіт про незалежну оцінку активів ОСР повинен складатися відповідно до Методики оцінки активів суб’єктів природних монополій, суб’єктів господарювання на суміжних ринках у сфері комбінованого виробництва електричної та теплової енергії, затвердженої Фондом державного майна України. Нова методика передбачає, що ОСР повинні також надавати зведену інформацію, підготовлену на базі звіту про незалежну оцінку активів, яка має містити:
- дані щодо вартості активів ОСР до застосування коефіцієнтів фізичного зносу та оптимізації;
- дані щодо середньозваженого фізичного зносу активів ОСР та загального коефіцієнта завантаження і оптимізації активів;
- дані щодо довжини ліній (по трасі/по колу) за рівнями напруги, загальної кількості та потужності підстанцій високої та окремо низької напруги із зазначенням середньозважених показників за вартістю заміщення (відтворення) цих активів, фізичного зносу та коефіцієнта оптимізації для кожної такої групи активів.
Якщо за результатами незалежної оцінки активів, питома вартість цих активів перевищує більш ніж на 50% середню питому вартість аналогічних активів інших ОСР, за запитом НКРЕКП ОСР повинен надати відповідні пояснення та обґрунтування разом з підтверджуючими документами, погоджені суб’єктом оціночної діяльності, який проводив незалежну оцінку активів ОСР.
Показники якості електричних мереж
Згідно із затвердженою методикою передбачається, що втрати електричної енергії у мережах ОСР мають знизитися щонайменше на 1% на першому класі напруги (промислові споживачі) та на 3,5% на другому класі напруги (побутові споживачі) щорічно. Показник SAIDI (середня тривалість перерв у електропостачанні) повинен знизитися рівномірно протягом 13 років з 466 до 150 хвилин в міській місцевості та з 960 до 300 хвилин в сільській місцевості. Досягнення встановлених показників якості послуг переноситься з 8-го на 13-й рік після переходу на стимулююче тарифоутворення.
На сьогоднішній день, у деяких регіонах України показник SAIDI перевищує 1000 хвилин, тобто понад 16 годин на рік на середньостатистичного споживача у відповідному регіоні.
Нова методика також передбачає штраф для ОСР за недотримання показників якості послуг. Розмір штрафу становитиме близько 20% доходу, що буде стимулювати ОСР підвищувати якість послуг.
Зворотній зв’язок від стейкхолдерів ринку електричної енергії
Нова методика стимулюючого тарифоутворення по-різному сприймається стейкхолдерами ринку електричної енергії. Наприклад, компанія ДТЕК, яка є власником частини ОСР в Україні, розкритикувала нову методику НКРЕКП. Вони зазначають, що новий підхід не створює можливості залучати зовнішнє фінансування для оновлення активів і просунутися в рейтингу Doing Business завдяки здешевленню приєднань.
ДТЕК зазначає, що необхідний обсяг інвестицій для повноцінного відновлення і модернізації мереж оцінюється в 1000-1200 доларів США / км, в той час як пропонована НКРЕКП методика обмежує інвестиції на рівні близько 450 доларів США / км.
Іноземний досвід
Регулятори у сфері енергетики в європейських країнах встановлюють різні системи стимулюючого тарифоутворення для ОСР, які зазвичай мають на меті встановлення певних цілей для ОСР для зменшення загальних операційних та капітальних витрат.
Стимулююче тарифоутворення, якщо воно реалізовано належним чином, заохочує ОСР знижувати свої витрати та модернізувати електричні мережі.
Досвід високорозвинених країн демонструє ефективність стимулюючого тарифоутворення.
Наприклад, Великобританія за 15 років вдвічі зменшила витрати ОСР та тарифи на послуги з передачі електроенергії. У Румунії знос активів зменшився із 75% до 48% протягом 2004-2011 років, а рівень втрат електроенергії в електричних мережах зменшився майже вдвічі.
Законодавство:
1. Постанова НКРЕКП «Про затвердження Змін до Порядку визначення регуляторної бази активів суб’єктів природних монополій у сфері електроенергетики» № 1607 від 26.08.2020;
2. Постанова НКРЕКП «Про внесення змін до постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, від 23 липня 2013 року № 1009» № 1608 від 26.08.2020;
3. Постанова НКРЕКП «Про внесення змін до постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, від 26 липня 2013 року № 1029» № 1609 від 26.08.2020;
4. Постанова НКРЕКП «Про затвердження Змін до Порядку встановлення (формування) тарифів на послуги з розподілу електричної енергії» № 1610 від 26.08.2020.
